जब संख्याएँ देश को धोखा देती हैं: महिला आरक्षण विधेयक और भारतीय लोकतंत्र का अधूरा काम - डॉ. अमरीक सिंह ठाकुर

संसद में संख्याएँ कम हो सकती हैं। प्रश्न यह है कि क्या भारत की महिलाएँ यह सुनिश्चित करेंगी कि वादा अन्ततः विजयी हो। भारत की महिलाओं और एक संवैधानिक गारंटी के बीच 54 मत खड़े थे। उन 54 मतों ने भारतीय राजनीति के बारे में जो कुछ उजागर किया, वह किसी भी एक विधेयक से कहीं बड़ी कहानी है। 17 अप्रैल 2026 की सायंकाल, भारतीय संसद ने उन विरल क्षणों में से एक का साक्ष्य किया, जब दशकों की आकांक्षा, राजनीतिक गणना, क्षेत्रीय आशंका और लोकतांत्रिक विरोधाभास एक मतगणना में सिमट कर रह गए। संविधान (131वाँ संशोधन) विधेयक, जिसका उद्देश्य लोकसभा और राज्य विधानसभाओं में महिला आरक्षण के ढाँचे को क्रियान्वित करना और विस्तारित करना था, संवैधानिक संशोधन के लिए आवश्यक दो-तिहाई बहुमत प्राप्त करने में असफल रहा। 528 डाले गए मतों में से 298 मत पक्ष में और 230 मत विरोध में पड़े, विधेयक को आवश्यक 352 मतों से 54 मत कम मिले। संसदीय प्रक्रिया के शीतल गणित में यह एक सामान्य विफलता थी। 

परन्तु भारतीय लोकतंत्र, संवैधानिक इतिहास और महिलाओं के राजनीतिक प्रतिनिधित्व के व्यापक सन्दर्भ में यह कदापि सामान्य नहीं था। 17 अप्रैल 2026 को जो घटित हुआ उसे समझने के लिए यह समझना अनिवार्य है कि उससे तीस वर्ष पूर्व क्या निर्मित हो रहा था। तीन दशकों की निर्माण-यात्रा: बार-बार विफलता का इतिहास, भारत की राष्ट्रीय संसद में महिलाओं के विधिक प्रतिनिधित्व की माँग कोई नई धारणा नहीं है जिसे नए वस्त्र पहनाए गए हों। यह एक ऐसी माँग है जिसका एक अभिलिखित, थका देने वाला और कभी-कभी क्षोभजनक इतिहास है। इसकी औपचारिक विधायी उत्पत्ति 1993 में हुई, जब 73वें और 74वें संवैधानिक संशोधनों ने पंचायती राज संस्थाओं और शहरी स्थानीय निकायों में महिलाओं के लिए एक-तिहाई आरक्षण अनिवार्य कर दिया। यह एक महत्त्वपूर्ण उपलब्धि थी। इसने प्रमाणित किया कि शासन में महिलाओं का प्रतिनिधित्व केवल एक नारा नहीं, अपितु एक कार्यसाध्य संवैधानिक यथार्थ है। तत्पश्चात प्रश्न यह उठा कि जो बात ग्राम पंचायत पर लागू होती है, वह संसद पर क्यों नहीं होनी चाहिए?     

पहला गम्भीर उत्तर 12 सितम्बर 1996 को आया, जब एच. डी. देवेगौड़ा सरकार ने लोकसभा और राज्य विधानसभाओं में महिला आरक्षण के लिए 81वाँ संविधान संशोधन विधेयक प्रस्तुत किया। यह पारित नहीं हो सका। विधेयक की जाँच करने वाली गीता मुखर्जी समिति ने अपनी रिपोर्ट प्रस्तुत की, किन्तु सदन के विघटन के साथ ही यह व्यपगत हो गया। 1998 से 2003 के मध्य अटल बिहारी वाजपेयी सरकार ने विधेयक को आगे बढ़ाने के चार पृथक प्रयास किए। प्रत्येक बार यह व्यपगत हो गया। आपत्तियाँ सुपरिचित थीं: विधेयक में महिला कोटे के भीतर अन्य पिछड़े वर्गों के लिए कोई उपबन्ध नहीं था, आरक्षित निर्वाचन क्षेत्रों के आवर्तन से मतदाताओं की पसन्द सीमित होगी, और इससे छद्म उम्मीदवारी का संकट उत्पन्न होगा अर्थात् महिलाएँ अपने राजनीतिक रूप से शक्तिशाली पुरुष सम्बन्धियों के प्रतिनिधि के रूप में निर्वाचित होंगी। ये आपत्तियाँ निराधार नहीं थीं। छद्म उम्मीदवारी की चिंता, विशेष रूप से, अनेक राज्यों के पंचायत चुनावों में वास्तविक उदाहरणों से पुष्ट थी।     

2008 और 2010 में संयुक्त प्रगतिशील गठबंधन सरकार के प्रयासों में भी महत्त्वाकांक्षा और राजनीतिक अंकगणित का यही टकराव देखा गया। मार्च 2010 में राज्यसभा ने व्यवधान और विरोध के नाटकीय दृश्यों के बीच विधेयक पारित कर दिया, किन्तु लोकसभा ने इसे कभी विचार के लिए नहीं लिया। वर्ष-दर-वर्ष संसद बैठती रही, बहस होती रही और देश की आधी जनसंख्या को प्रभावित करने वाले एक प्रश्न पर बिना किसी समाधान के स्थगित होती रही। जब अन्ततः सफलता मिली तो वह ऐतिहासिक थी। 19 सितम्बर 2023 को नरेन्द्र मोदी सरकार ने संसद भवन के एक विशेष सत्र में नारी शक्ति वन्दन अधिनियम औपचारिक रूप से 128वाँ संविधान संशोधन विधेयक प्रस्तुत किया। 20 सितम्बर 2023 को यह लोकसभा में 454 मतों से पारित हो गया। तत्पश्चात राज्यसभा से भी पारित हुआ। भारत में अन्ततः एक ऐसा कानून अस्तित्व में आया जो लोकसभा और राज्य विधानसभाओं में महिलाओं के लिए 33 प्रतिशत आरक्षण अनिवार्य करता है, साथ ही अनुसूचित जाति और अनुसूचित जनजाति की आरक्षित सीटों में से एक-तिहाई सीटें भी महिलाओं के लिए प्रारम्भिक 15 वर्षों हेतु निर्धारित की गईं, जिसे संसद नवीनीकृत कर सकती है। 

नए संवैधानिक उपबन्ध अनुच्छेद 330क, 332क और 334क अन्तःस्थापित किए गए, और अनुच्छेद 239क में संशोधन करके इस उपबन्ध को दिल्ली विधानसभा तक भी विस्तारित किया गया। किन्तु कानून में एक शर्त अन्तर्निहित थी जो इसकी सर्वाधिक विवादास्पद और राजनीतिक दृष्टि से सर्वाधिक परिणामकारी विशेषता सिद्ध होगी। यह आरक्षण कानून के अधिनियमन के पश्चात आयोजित प्रथम जनगणना के प्रकाशन के उपरान्त सम्पन्न होने वाली परिसीमन प्रक्रिया के बाद ही प्रवर्तन में आएगा। जनगणना में विलम्ब और परिसीमन की दीर्घ प्रक्रिया को देखते हुए यह व्यापक रूप से समझा गया था कि वास्तविक क्रियान्वयन 2029 से पूर्व सम्भव नहीं है, और यथार्थतः 2034 के पश्चात ही होगा। अप्रैल 2026: गति त्वरित करने का प्रयास, इस प्रकार संविधान (131वाँ संशोधन) विधेयक 2023 के कानून की पुनरावृत्ति मात्र नहीं था। यह उस क्रियान्वयन की समस्या को हल करने का प्रयास था जिसे 2023 के कानून ने अनसुलझा छोड़ दिया था। इसके साथ दो सहवर्ती विधेयक रखे गए थे परिसीमन संशोधन संविधान विधेयक 2026 और केन्द्र शासित प्रदेश विधि (संशोधन) विधेयक 2026 यद्यपि अन्ततः इन पर मतदान नहीं हुआ। 

संसदीय कार्य मंत्री किरेन रिजिजू ने स्पष्ट किया कि चूँकि ये मुख्य विधेयक से सम्बद्ध थे, इसलिए पृथक मतदान की आवश्यकता नहीं है। विपक्ष ने इसे भिन्न दृष्टि से देखा और आरोप लगाया कि सरकार अपनी संख्या की दुर्बलता को भाँपते हुए अधिक व्यापक पराजय के बजाय सहवर्ती विधानों को कूटनीतिक रूप से वापस ले रही है। लोकतांत्रिक विफलता का गणित, प्रक्रियागत तथ्यों पर ध्यान देना आवश्यक है, क्योंकि वे लोकतांत्रिक संविधानवाद के भीतर एक वास्तविक तनाव को उजागर करते हैं। भारत में संवैधानिक संशोधन के लिए केवल साधारण बहुमत नहीं, अपितु विशेष बहुमत अपेक्षित है: सदन की कुल सदस्यता का बहुमत और उपस्थित तथा मतदान करने वाले सदस्यों का दो-तिहाई बहुमत। मतदान करने वाले 528 सदस्यों में से 298 ने विधेयक का समर्थन किया। यह एक स्पष्ट बहुमत है मतदान करने वालों का 56 प्रतिशत से अधिक। सामान्य विधायी नियमों के अन्तर्गत 298 बनाम 230 एक सुविधाजनक जीत का अन्तर है। किन्तु अनुच्छेद 368 के अन्तर्गत, जो संवैधानिक संशोधन को अभिशासित करता है, 528 डाले गए मतों का अर्थ है 352 की अपेक्षित सीमा। विधेयक को 298 मत प्राप्त हुए। अन्तर था 54 मत। संवैधानिक संशोधनों में विशेष बहुमत की अपेक्षा ठीक इसलिए है ताकि गणराज्य के मूलभूत कानून में परिवर्तन संकुचित दलीय समर्थन के बजाय व्यापक राजनीतिक सहमति से सम्पन्न हो।     

संविधान के रचनाकार जानते थे कि संसद में साधारण बहुमत सैद्धान्तिक रूप से ध्रुवीकृत राजनीति, गठबन्धन प्रबन्धन या अल्पकालीन चुनावी गणना के माध्यम से अर्जित की जा सकती है। संविधान में परिवर्तनों के लिए सहमति का एक उच्चतर मानक जानबूझकर निर्धारित किया गया था। उस मानक पर विधेयक विफल हुआ और यह स्पष्टतः कहना आवश्यक है कि यह इसलिए विफल हुआ क्योंकि इसे समग्र राजनीतिक वर्ग में पर्याप्त सहमति प्राप्त नहीं हुई, न कि किसी प्रक्रियागत चाल के कारण। जिसका अर्थ है कि सरकार को 352 के आँकड़े तक पहुँचने के लिए विपक्ष के एक बड़े हिस्से को अपने पक्ष में करना अनिवार्य था। ऐसा नहीं हो सका। प्रश्न है — क्यों? विपक्ष का रुख: सैद्धान्तिक या युक्तिसंगत? विधेयक पर विपक्ष की घोषित आपत्तियाँ दो परस्पर सम्बद्ध चिन्ताओं पर केन्द्रित थीं: आरक्षित सीटों के भीतर अन्य पिछड़े वर्ग की महिलाओं के लिए उप-कोटे का अभाव, और प्रस्तावित परिसीमन तथा सीट-विस्तार के क्षेत्रीय निहितार्थ। यह एक ठोस लोकतांत्रिक तर्क है।     

यदि आरक्षण का उद्देश्य संरचनात्मक अल्प-प्रतिनिधित्व को दूर करना है, तो एक ऐसा महिला कोटा जो महिलाओं की श्रेणी के भीतर अन्य पिछड़े वर्गों की महिलाओं के और अधिक हाशियाकरण का संज्ञान न ले, एक अपूर्ण उपचार है। क्षेत्रीय तर्क परिसीमन की राजनीतिक अर्थव्यवस्था से सम्बन्धित था। भारत में जनसंख्या वृद्धि दर विभिन्न राज्यों में असमान रही है: उत्तर प्रदेश और बिहार जैसे उत्तरी राज्यों में तमिलनाडु, केरल, आन्ध्र प्रदेश और कर्नाटक जैसे दक्षिणी राज्यों की तुलना में जनसंख्या वृद्धि दर काफी अधिक है। इसलिए वर्तमान जनसंख्या के आधार पर संसदीय सीटें आवंटित करने वाला परिसीमन उत्तरी राज्यों के प्रतिनिधित्व को बढ़ाएगा और लोकसभा में दक्षिणी राज्यों के सापेक्ष भार को कम करेगा। जिन नेताओं का राजनीतिक आधार पूर्णतः क्षेत्रीय है जिनका चुनावी भविष्य राष्ट्रीय स्तर पर उनके राज्यों के प्रभाव पर निर्भर करता है उनके लिए यह कोई अमूर्त संवैधानिक चिन्ता नहीं थी। यह एक अस्तित्वगत राजनीतिक संकट था।     

सरकार का प्रतितर्क कि सदन के 50 प्रतिशत विस्तार से समस्त राज्यों की सीटों की कुल संख्या बढ़ेगी और इसलिए कोई भी नहीं हारेगा, गणितीय रूप से उचित था किन्तु राजनीतिक रूप से अपर्याप्त था। प्रतिनिधि लोकतंत्र में सापेक्ष महत्त्व उतना ही अर्थ रखता है जितना कि निरपेक्ष संख्याएँ। एक बड़े सदन में तमिलनाडु का प्रभाव क्षीण होना तमिलनाडु के राजनेता के लिए एक वास्तविक राजनीतिक मूल्य है, चाहे तमिलनाडु निरपेक्ष रूप से सीटें प्राप्त करे या न करे। तथापि विपक्ष की स्थिति के युक्तिसंगत आयाम को अस्वीकार करना बौद्धिक रूप से अनुचित होगा। भारतीय राष्ट्रीय विकासात्मक समावेशी गठबंधन की पार्टियों की अपनी गणनाएँ हैं कि संसद में संख्यात्मक रूप से अधिक शक्तिशाली महिला समूह का उनकी आन्तरिक उम्मीदवार चयन प्रक्रिया, उनकी विद्यमान शक्ति संरचनाओं और विशिष्ट निर्वाचन क्षेत्रों में उनकी चुनावी सम्भावनाओं पर क्या प्रभाव पड़ सकता है। सैद्धान्तिक आपत्ति और राजनीतिक स्वार्थ के मध्य यह अभिसरण संयोगवश नहीं है। संसदीय लोकतंत्र में ऐसा विरले ही होता है।     

सरकार की रणनीति: राजनीतिक संचार के रूप में विधान, सरकार जानती थी, अथवा उसे जानना चाहिए था, कि उसके पास पर्याप्त मत नहीं हैं। राष्ट्रीय जनतांत्रिक गठबंधन की संसदीय शक्ति ने विपक्ष के उल्लेखनीय समर्थन के बिना दो-तिहाई की सीमा को प्रायः अप्राप्य बना दिया था। प्रधानमंत्री नरेन्द्र मोदी की विपक्ष से बारम्बार सार्वजनिक अपीलें जिसमें विधेयक पारित होने पर विपक्ष को सार्वजनिक श्रेय देने की असाधारण पेशकश भी सम्मिलित थी मुख्यतः विधायी रणनीति नहीं थीं। वे अगले चुनावी चक्र से पूर्व मतदाताओं, विशेषतः महिला मतदाताओं को लक्षित करके किया गया राजनीतिक संचार था। यह कोई निन्दनीय टिप्पणी नहीं है। लोकतांत्रिक व्यवस्थाओं में सरकारें प्रायः यह जानते हुए विधान करती हैं कि कोई विधेयक पारित नहीं होगा, क्योंकि उसे प्रस्तावित करने, उस पर बहस कराने और विपक्ष द्वारा पराजित कराने का अपना चुनावी महत्त्व होता है। 

विधेयक को मतदान के लिए लाकर, उसे भारत की महिलाओं के प्रति एक उपहार के रूप में प्रस्तुत करके और यह सुनिश्चित करके कि पराजय संसदीय इतिहास में नामित मतों सहित दर्ज हो, सरकार ने एक स्पष्ट राजनीतिक आख्यान निर्मित किया: हमने प्रयास किया। उन्होंने रोका। मतपेटी पर यह स्मरण रखें। गृहमंत्री अमित शाह की यह स्पष्ट चेतावनी कि महिला मतदाता विधेयक को रोकने वालों से हिसाब माँगेंगी, कोई आवेशपूर्ण प्रतिक्रिया नहीं थी यह 2029 के चुनावी अभियान के सन्देश का पूर्वावलोकन था। इस रणनीति की पूर्व मिसालें हैं और यह किसी एक दल के लिए अनन्य नहीं है। आकांक्षा की राजनीति, प्रसव में बाधा आने पर भी आशय प्रदर्शित करने की राजनीति, संसदीय लोकतंत्र जितनी ही पुरानी है। किन्तु यह लोकतांत्रिक विमर्श की गुणवत्ता पर एक वास्तविक प्रश्न खड़ा करती है जब बहस के दोनों पक्ष मुख्यतः भावी चुनावी दर्शकों के लिए प्रदर्शन कर रहे हों, न कि विधायी सहमति खोजने का प्रामाणिक प्रयास कर रहे हों। 

कानून की वर्तमान स्थिति और आगे का मार्ग, 17 अप्रैल 2026 के पश्चात के विधिक परिदृश्य के विषय में स्पष्ट होना आवश्यक है। 2023 का नारी शक्ति वन्दन अधिनियम, जो 106वें संवैधानिक संशोधन के रूप में विधि बना और 16 अप्रैल 2026 को अधिसूचित हुआ, पूर्णतः प्रवर्तन में है। 131वें संशोधन विधेयक की विफलता ने 33 प्रतिशत आरक्षण के उसके उपबन्धों को रद्द, निरस्त या अन्यथा अमान्य नहीं किया है। 2026 के विधेयक की विफलता का अर्थ यह है कि त्वरित समय-सीमा सीट-विस्तार के माध्यम से 2029 तक आरक्षण लागू करने का प्रयास आगे नहीं बढ़ेगी। मूल ढाँचा, जो क्रियान्वयन को अधिनियमन-पश्चात जनगणना के बाद परिसीमन से जोड़ता है, अभी भी प्रवर्तनीय है। समग्र राजनीतिक वर्ग में साझा किया गया सबसे यथार्थवादी आकलन यह है कि आरक्षण 2034 के आम चुनावों के लिए अधिक से अधिक प्रचालनात्मक होगा। भारत में महिला आरक्षण के प्रश्न के केन्द्र में यही संरचनात्मक कुण्ठा है। विधि में एक अधिकार को स्वीकृति मिल चुकी है। इसके क्रियान्वयन की संवैधानिक संरचना निर्मित हो चुकी है। किन्तु क्रियान्वयन को उन प्रक्रियाओं जनगणना, परिसीमन से सम्बद्ध किया गया है जो स्वयं राजनीतिक रूप से विवादित और प्रशासनिक रूप से विलम्बित हैं।     

गहरा लोकतांत्रिक प्रश्न, तात्कालिक राजनीति से परे, 17 अप्रैल 2026 की घटनाएँ प्रतिनिधित्व के स्वरूप पर ही एक प्रश्न उठाती हैं। भारत वर्तमान में लोकसभा में लगभग 82 महिलाएँ भेजता है, जो सदन का लगभग 15 प्रतिशत प्रतिनिधित्व करती हैं यह आँकड़ा भारत को महिलाओं के संसदीय प्रतिनिधित्व के वैश्विक औसत से काफी नीचे और तुलनीय लोकतंत्रों से बहुत नीचे रखता है। पंचायती राज संस्थाओं का अनुभव, जहाँ 33 प्रतिशत आरक्षण तीन दशकों से प्रवर्तन में है, व्यापक रूप से उत्साहजनक है: महिला प्रतिनिधियों ने स्थानीय नीति-प्राथमिकताओं को प्रत्यक्षतः प्रभावित किया है, स्वास्थ्य, शिक्षा और जल-उपलब्धता पर ध्यान बढ़ाया है, और क्रमशः, यद्यपि असमान रूप से, जमीनी स्तर पर अनुभवी महिला राजनेताओं का एक समूह निर्मित किया है। यह प्रश्न कि स्थानीय स्तर पर यह अनुभव संसदीय संस्कृति में गुणात्मक परिवर्तन लाएगा या नहीं, यदि आरक्षण को राष्ट्रीय विधायिका तक विस्तारित किया जाए, वास्तव में अनुत्तरित है। 

छद्म उम्मीदवारी की चिन्ता पंचायत अनुभव से पूर्णतः विलुप्त नहीं हुई है। ये वास्तविक क्रियान्वयन की चुनौतियाँ हैं जिन पर खारिज करने के बजाय ईमानदार नीतिगत ध्यान दिए जाने की आवश्यकता है। किन्तु ये चुनौतियाँ आरक्षण तंत्र को सावधानीपूर्वक अभिकल्पित करने के तर्क हैं, आवर्तन कार्यक्रमों पर सुविचारित विमर्श के लिए, समीक्षा तंत्र निर्मित करने के लिए मूलभूत सिद्धान्त के विरुद्ध तर्क नहीं हैं। विश्वभर के साक्ष्य एकरूप हैं: प्रतिनिधि संस्थाओं में विधिक लिंग-कोटे महिलाओं की राजनीतिक भागीदारी, राजनीतिक संस्थाओं की संस्कृति को मापनीय तरीकों से रूपान्तरित करते हैं। भारत का अपना पंचायत अनुभव इस प्रतिरूप की पुष्टि करता है। जो विधेयक गिरा और जो वादा शेष है, 17 अप्रैल 2026 को जो हुआ, वह एक साथ कई भिन्न बातें थीं। यह एक वास्तविक संवैधानिक विफलता थी एक ऐसा विधेयक जो संविधान की अपेक्षित सहमति अर्जित नहीं कर सका। 

यह सरकार का युक्तिसंगत राजनीतिक अभ्यास था जिसने एक अभिलिखित पराजय की राजनीतिक मूल्य की गणना की थी। यह लिंग-समता और जाति-समता के मध्य, राष्ट्रीय प्रतिनिधित्व और क्षेत्रीय संतुलन के मध्य उन वास्तविक तनावों का परावर्तन था जो भारतीय लोकतंत्र के समग्र प्रकल्प में व्याप्त हैं। और यह, लगभग 70 करोड़ महिलाओं के लिए जो भारत की आधी नागरिकता का निर्माण करती हैं, एक ऐसे अधिकार का पुनः स्थगन था जिसे इतने स्थगन की आवश्यकता नहीं होनी चाहिए थी। नारी शक्ति वन्दन अधिनियम अभी भी विधि-पुस्तक में है। संवैधानिक वादा किया जा चुका है। प्रश्न यह है कि उस वादे को पूरा करने की राजनीतिक इच्छाशक्ति चुनावी गणना से आगे बढ़कर वास्तविक संस्थागत सुधार तक पहुँचती है या नहीं। भारत की महिलाओं ने इस विधान की प्रतीक्षा में तीस वर्ष व्यतीत किए हैं और अब उनसे और प्रतीक्षा करने का आग्रह किया जा रहा है। लोकतंत्र का सबसे गहरा दायित्व केवल विधि अधिनियमित करना नहीं, अपितु उसका सम्मान करना है। उस मापदंड पर, 17 अप्रैल 2026 को बैठी संसद को हर पक्ष से अभी भी पर्याप्त कार्य करना शेष है।

डॉ. अमरीक सिंह ठाकुर
निदेशक - तिब्बत अध्ययन केंद्र
हिमाचल प्रदेश केंद्रीय विश्वविद्यालय।